Irti kehyksistä

Usein kehysten ulkopuolelle kurottelevaa ajattelua pidetään hyvänä, mutta valtionbudjetista keskustellessa tämä on niin kiellettyä, että siitä tuli hallituksen kevään budjettiriihessä liki kynnyskysymys.

Kehysbudjetoinnista on Suomessakin tullut nopeasti normi, jolle ei ole vaihtoehtoja. Viime aikaisen keskustelun perusteella voisi jopa sanoa, että meillä vallitsee ”kehysfetissi” – niin sopimattomana kehysten ylittäminen monen poliitikon ja talousoppineen mielestä vaikuttaa. Melko vähän on käyty keskustelua siitä, mitä kehysbudjetointi oikein on, mitä ideologisia taustoja siihen liittyy ja olisiko kehyksille vaihtoehto.

Aiheesta on julkaistu hyvä yleisesitys Kansantaloustieteen aikakauskirjassa 3/2001. VTT Markku Harrinvirta sekä VTT, dosentti Pentti Puoskari selventävän kehysbudjetoinnin taustaa, tarkoitusta ja esittelevät myös varteen otettavan vaihtoehdon.

Suomessa kehysbudjetointi eli kehysohjaus otettiin nykymuotoisena käyttöön vuonna 1991. Harrinvirran ja Puoskarin mukaan kehysmenettely luotiin vahvistamaan kahta keskeistä finanssipoliittista ohjaustehtävää, valtion- ja kansantalouden tasapainotustehtävää ja valtion resurssien kohdentamista eri käyttötarkoituksiin.

Kehysbudjetointi ei ole mikään viaton laskennallinen työkalu vaan sillä on omat poliittis-ideologiset lähtökohtansa. Budjettiprosessin rakenne vaikuttaa budjettipoliittisiin ratkaisuihin ja julkiseen talouteen ja tätä kautta koko kansantalouteen. Harrinvirta ja Puoskari huomauttavat, että varsinkin 1990-luvun alkupuolelta lähtien Euroopan maiden budjetti-instituutioita on pyritty vahvistamaan finanssipoliittisen suorituskyvyn parantamiseksi ja myöhemmin EMU-kriteerien ja kasvu- ja vakaussopimuksen vaatimusten täyttämiseksi.

Kehysbudjetoinnin suurena ongelmana Harrinvirta ja Puoskari pitävät ennen muuta sitä, että se vahvistaa valtiovarainministeriön valtaa. Kehyksiin pohjautuvalla politiikalla on taipumus keskittyä menokuriin ja leikkauksiin – kehyksistä tulee julkisen sektorin leikkausautomaatti. Ei ole sattumaa, että uusliberalismin oppien tuominen suomalaiseen yhteiskuntaan ja hyvinvointivaltion purkaminen alkoivat samaan aikaan kuin kehysbudjetoinnin soveltaminen.

”Hallinnonalojen sisällä (ja välillä) on syntynyt vähän jos ollenkaan pohdintaa siitä, voitaisiinko olemassa olevia määrärahoja mahdollisesti kohdentaa uudelleen (reallokoida) nykyistä mielekkäämmin ja olisiko nykyisten tehtävien hoitamiseksi olemassa nykyistä tarkoituksenmukaisempia (hyödyllisempiä, tehokkaampia, edullisempia jne.) toimintatapoja”, toteaa kirjoittajakaksikko.

Suomen perustuslain mukaan budjettivalta kuuluu eduskunnalle, mutta sen valtaa on kehysmenettelyssä voimakkaasti rajoitettu. Menettely on lisännyt käytännön budjettivallan luisumista eduskunnan käsistä hallitukselle ja virkakoneistolle – erityisesti valtiovarainministeriölle. Budjettiprosessin eri vaiheissa on tarjolla liian vähän tietoa valtion tehtäväalueiden kehittämistavoitteista, toimenpiteistä ja kustannuksista ongelmien ratkaisemiseksi.

Menokehysten tilalle Harrinvirta ja Puoskari ehdottavat finanssipoliittista suunnitelmaa. Suunnitelma olisi kehyspäätöstä kattavampi ja siitä kävisivät selvästi ilmi hallituksen keskeiset finanssipoliittiset tavoitteet ja tavoitteiden mukaiset kustannusarviot. Siinä myös määritellään veropolitiikan linja ja muut laajan valtiontalouden tuloperusteet.

Suunnitelmassa tulisi Harrinvirran ja Puoskarin mukaan esittää selkeästi lukujen takana olevat oletukset ja suunnitelmat politiikasta, lainsäädännöstä ja toiminnan mitoituksista. Kattava ja läpinäkyvä finanssipolitiikan suunnitelma antaisi mahdollisuuden hallitukselle käydä arvokeskustelua ja tehdä aitoja politiikkavalintoja.