Lausunto kuntademokratian vihreästä kirjasta

Kunnallisen demokratian kehittämishanke on julkaissut väliraportin Kuntademokratian vihreä kirja. Siinä on arvioitu edustuksellisen demokratian ja kuntien vastuulla olevien palvelujen markkinaehtoistumisen ja ulkoistamisen yhteensovittamista. Lisäksi raportissa on tarkasteltu kuntien alueellisen verkostoitumisen ja yhteistoiminnan suhdetta kunnalliseen itsehallintoon.

Pidämme – erityisesti hankkeen aihepiiri huomioon ottaen – erikoisena sitä, että lausuntoja ei ole pyydetty kaikilta kunnanvaltuustoissa edustettuina olevilta puolueilta. Suomen kommunistinen puolue esittää joka tapauksessa omana lausuntonaan seuraavaa:

Markkinaehtoisuus syrjäyttää demokratiaa

Raportin aihepiiri on tärkeä ja siihen on kirjattu lukuisia ongelmia, joita markkinaehtoistumisen lisääntyminen, ”konsernikunta” ja ”verkostokunta” ovat aiheuttaneet. Ongelmana on kuitenkin raportin yksipuolinen lähestymistapa. Markkinaehtoistuminen ja ns. vaihtoehtoiset tuotantotavat ja yhteistyömuodot esitetään toivottavana ja vääjäämättömänä kehityksenä. Tämä kehitys nähdään jopa riittämättömänä ja raportissa korostetaan, että ”uudet palvelujentuotantotavat olisi voitava ottaa käyttöön täysimääräisesti”.

Annettuna lähtökohtana on siis markkinaehtoistuminen, ja jos se ei sovi demokratialle, demokratia joutuu väistymään tai se rajoitetaan suppeammaksi. Vaihtoehtoista lähestymistapaa, jossa markkinaehtoinen kehitys alistettaisiin demokratialle, ei raportissa ole lainkaan selvitetty. SKP:n kunnallisohjelmassa olemme selvitelleet laajasti näitä vaihtoehtoja (www.skp.fi/ohjelmat).

Kunnallisen demokratian taloudelliset edellytykset

Pidämme raportin keskeisenä puutteena sitä, että sen johtopäätöksissä on sivuutettu valtion rooli kuntien rahoituspohjan ja siten itsehallinnon taloudellisten edellytysten turvaamisessa. Valtiovalta on kaventanut olennaisesti kuntien itsehallintoa mm. valtionosuuksia ja verotusta koskevilla ratkaisuilla, jotka ovat leikanneet 1990-luvun alun jälkeen kuntien rahoituksesta vuositasolla laskettuna noin viisi miljardia euroa.

Pidämme kunnallisen demokratian ja itsehallinnon kehittämiseksi välttämättömänä kuntien valtionosuuksia tason nostamista, pääomatulojen saattamista kunnallisveron piiriin, kuntien yhteisövero-osuuksien nostamista ja kunnallisveron muuttamista progressiiviseksi.

Kiinnitämme huomiota erityisesti neljään kysymykseen, nimittäin ”konserni- ja verkostokuntaan”, julkisia hankintoja koskevaan sääntelyyn, kuntayhteistyöhön sekä luottamishenkilöiden ja valtuuston vallan vähenemiseen. Korostamme kunnallisen demokratian käsittelemistä ennen muuta kunnan asukkaiden demokraattisen itsehallinnon kehittämisen näkökulmasta.

”Konserni- ja verkostokunta”

Kuntien toimintojen markkinaehtoistuminen ja kaupallistuminen ovat johtaneet toimintojen liikelaitostamiseen, yhtiöittämiseen ja ulkoistamiseen. Tätä tosiasiallista julkisen hallinnon alistamista markkinavoimien voitontavoittelun kohteeksi hämärretään raportissa viljelemällä sellaisia käsitteitä, kuten palvelutuotannon asiakassuuntautuneisuus, palveluiden vaihtoehtoiset tuotantomallit, kuntakonserni, verkostokunta ja hallinta hallinnon sijaan.

Kunta on tällaisessa tarkastelussa kuntakonserni eli ”monimuotoinen julkis- ja yksityisoikeudellinen oikeushenkilöiden rypäs”. Verkostokunta on ”itseohjautuva kuntakonserni, joissa kunta yhä enemmän järjestää palveluitaan erilaisten sopimus- ja yhteistyöjärjestelyiden kautta”. Hallinta hallinnon sijaan tarkoittaa ”hallinnon hajauttamista, sääntelyn purkamista, markkinaohjaavuuden lisääntymistä sekä perinteisten hallintotapojen uudistamista, jotka ovat jo nyt helpottaneet ns. verkostokuntaan siirtymistä”.

Raportissa kuntakonserniksi muotoutuminen nähdään positiivisena. Olemme eri mieltä. Etenkin yhtiöittämisessä on selvästi kyse ensisijassa julkisen sääntelyn ja demokraattisen poliittisen ohjauksen heikentämisestä. Emme myöskään pidä ”yleisesti hyväksyttävänä lähtökohtana” sitä, että kunta vastaa keskitetysti palvelutuotannosta, mutta tuottamisen tavat ovat yhä useammin yksityiseen voitontavoitteluun perustuvia. Kunnan oma palvelutuotannon tulee mielestämme olla pääsääntöisesti se tapa, jolla lakisääteiset palvelut järjestetään. Kunnilta tämä edellyttää uudistuksia, joilla turvataan se, että asukkaiden ja henkilöstön näkemyksiä kuullaan nykyistä paremmin. Lisäksi on aikaansaatava toimiva valvonta niin, että esimerkiksi vastuu lakisääteisistä peruspalveluista toteutuu.

Kuten raportissakin todetaan, suurimmat ongelmat tai kehittämiskohteet kunnan konsernitoiminnassa liittyvät yleensä osakeyhtiöiden ja kunnan (omistajan) välisiin suhteisiin. Kunnallista osakeyhtiötä koskevaa lakia yksinkertaisempi keino välttyä näiltä ongelmilta on olla perustamatta kunnallisia osakeyhtiöitä. Liikelaitosten osalta kunnallisten päätöksentekijöiden ohjaus on helpommin järjestettävissä, jos päättäjät vain ottavat sen vallan joka heille lainsäädännössä on annettu. Osakeyhtiömuoto merkitsee liikesalaisuuksien piirin laajenemista ja kunnallisen demokratian kaventumista. Samalla se tekee kansalaisten perusoikeuksiin kuuluvista palveluista tuotteita, joille määritellään markkinahinta. Näin palvelujen järjestämisestä häviää sosiaalinen tasa-arvon ja oikeudenmukaisuuden lähtökohta.

Julkisia hankintoja koskeva sääntely

Raportissa todetaan, että hankintalain alueella kunnan palvelutuotannossa on oleellista se, että kunnilla on kilpailuttamisvelvollisuus. Tämän markkinaehtoistumisen ja kilpailun nimissä julkisista hankinnoista on muodostunut kunnallishallinnon kaikkein byrokraattisin toiminta-alue.

Yksinkertainen keino välttyä monista hankintalain ja kilpailuttamisen ongelmista on tuottaa kunnan palvelut pääosin kunnan omana toimintana, menemättä hankintalain alueelle. Tietysti myös hallintalakia on syytä korjata niin, että silloin kun kunnissa on perusteltua syytä kilpailuttaa palveluja, siinä voidaan ottaa lähtökohdaksi julkisten sosiaali-, terveys- ja muiden palvelujen kaupallisista palveluista poikkeava luonne.

Kuntien yhteistoiminnan kannalta raportti sisältää mielestämme erittäin huolestuttavia tulkintoja. Raportin mukaan kuntien ostopalvelut muilta kunnilta voivat olla hankintalain mukaisia hankintoja, jos kunnan ei voida katsoa valvovan kyseistä palvelun tuottamista samalla tavalla kuin omaa palvelutuotantoaan. Sellainen kuntien ostopalvelu, jossa palveluja myyvälle kunnalle jää taloudellinen riski tai voiton mahdollisuus, olisi katsottava hankintalain mukaiseksi hankinnaksi. Kaiken huipuksi raportissa todetaan olevan epäselvää, onko yhteistoiminnan katsottava olevan hankintalain alaista silloinkin, kun on perustettu yhteisiä toimielimiä valvomaan ja päättämään yhdessä tuotetuista palveluista.

Huolestuttava on myös raportin näkemys siitä, missä määrin EU:n pyrkimys sisämarkkinoiden vapauttamiseen vaikuttaa julkisen vallan järjestämiin hyvinvointipalveluihin. Raportin mukaan Suomen näkemys asiassa on ollut se, että esimerkiksi sosiaali- ja terveystoimen järjestäminen verorahoitteisena kuntien toimintana tai yhteistoimintana on jäsenvaltion, ei unionin päätettävissä, koska voidaan katsoa, että se ei vääristä kilpailua. Mielestämme sen tulee olla jäsenvaltion päätettävissä kunnallisen itsehallinnon periaatteen nojalla. Myös tulkinta siitä, että EU:n komission sääntely koskisi kuntien liikelaitoksia ja yhtiöitä, joilta hankitaan julkisen palvelun velvoitteen täyttämiseksi palveluita kilpailuttamatta, on kestämätön.

Raportissa kysytään, pitäisikö hankinnan ja yhteistoiminnan väliset rajapinnat määritellä lainsäädännössä nykyistä tarkemmin. Mielestämme kuntien pakkokilpailuttaminen tulee selkeästi torjua. Tämä edellyttää lakisääteisten kunnallisten palvelujen rajaamista yksiselitteisesti EU:n kauppapoliittisen toimivallan, EU:n palveludirektiivin ja GATS-sopimusneuvottelujen ulkopuolelle. Myös julkisia hankintoja ja palveluja koskevaa kansallista lainsäädäntöä tulee kehittää niin, että se ei pakota kuntia kilpailuttamaan lakisääteisiä palveluja.

Kuntayhteistyö

Kuten raportissa tuodaan esille, palvelutuotannon järjestämisen suuntaaminen ylikunnallisille toimijoille ja seutuyhteistyö on johtanut kunnan päätösvalta siirtymiseen kunnan ulkopuolelle sekä yksityisoikeudellisille orgaaneille. Suuret kuntayhtymät ja kuntien ylikunnalliset yhtiöt toimivat miten haluavat ja kunnille on jäänyt maksumiehen rooli.

Tämä todellinen demokratiaan liittyvä ongelma johtaa raportissa kuitenkin kyseenalaiseen ratkaisuun. Raportin perusteella siitä yritetään tehdä perustelu kuntaliitoksille ja siirtymiselle yhä suurempiin kuntayksikköihin. Kun kuntien yhdistämistä ei voida perustella palvelutuotannon säästöllä, yritetään sitä perustella demokratiaongelmalla.

Kuntaliitoksille ei ole löytynyt pitäviä perusteita toiminnan tehokkuudesta. Mielestämme on vieläkin epätodennäköisempää, että kunnallinen demokratia paranisi etenkään pakkoliitoksilla. Isommissa kunnissa hallinto ja päättäjät olisivat entistäkin kauempana kuntalaisista.

Luottamushenkilöiden ja valtuuston vallan väheneminen

Raportin näkökulmaa on rajattu käsitteillä itsehallinto ja demokratia, jossa demokratia sisältää edustuksellisen demokratia ja muut kuin suoran tai osallistuvan demokratian muodot. Mielestämme rajaus ei ole onnistunut. Edustuksellisenkin demokratian kannalta oleellinen kysymys on parantaa kuntalaisten ja heidän edustajiensa välistä yhteyttä, lisätä muun muassa lautakuntien avulla luottamushenkilöiden määrää, ottaa käyttöön tietyissä asioissa myös budjettivaltaa omaavia kunnanosavaltuustoja, kehittää esimerkiksi talousarvioiden valmistelussa osallistuvaa demokratiaa, käyttää kunnallisvaalien yhteydessä aktiivisesti kunnallisen kansanäänestyksen mahdollisuuksia sekä kehittää työpaikka- ja käyttäjädemokratiaa.

Raportissa todetaan aivan oikein valtuustojen vallan vähentyneen merkittävästi. Seutuyhteistyön, yhtiöittämisen ja yksityistämisen sekä uusien palvelustrategioiden todetaan vaikeuttaneen valtuustojen kokonaisohjauksen onnistumista. Lautakuntien määrän vähentämisen todetaan keskittäneen luottamishenkilöpaikkoja yhä pienemmälle joukolle ihmisiä. Valtuuston delegoitua tehtäviään muille toimielimille, viranhaltijoiden valmistelemat tavoitteet hyväksytään valtuustossa yleensä esityksen mukaisena eli viranhaltijoiden valta on kasvanut luottamushenkilöiden kustannuksella.

Näiden ongelmien ratkaisuesityksistä olemme monelta osin eri mieltä. Pidämme demokratian kannalta virheellisenä ajatusta, jonka mukaan lautakuntapaikat pitäisi täyttää suurimmaksi osaksi valtuutetuista ja muodostaa kunnan hallitus lautakuntien puheenjohtajista.

Emme kannata kunnallista puoluetukea. Kokemus valtiollisesta puoluetuesta osoittaa, että tällaisilla tukimuodoilla on taipumus rajoittaa puolueiden ulkopuolelta tulevaa kansalaisten vaikutusmahdollisuutta. Sen sijaan pidämme tärkeänä, että kunnissa lisätään resursseja asukkaiden omaehtoiselle tiedottamiselle, keskustelulle ja vaikuttamiselle. Kunnallisten luottamushenkilöiden toimintaedellytyksiä voidaan parantaa vähentämällä delegointia, lisäämällä lautakuntien ja luottamushenkilöiden määrää sekä parantamalla strategiaprosessien yhteyttä kunnan toiminnan ja talouden suunnitteluun.

SKP:n poliittinen toimikunta 15.3.2005